פסק-דין בתיק רע"א 31603-11-10

•  
• בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בבית שמש (כב' השופטת ח' מאק-קלמנוביץ) מיום 7.10.10, בגדרו התקבל ערעור על החלטת המבקשת להטיל על המשיבה עיצום כספי בסך 200,000 ש"ח והעיצום בוטל.
• הרקע לבקשה

1.            המשיבה, אלעד המרות בע"מ, נותנת שירותי מטבע ורשומה במרשם נותני שירותי מטבע. מחלקת ביקורת ואכיפה של יחידת נותני שירותי מטבע במשרד האוצר ערכה ביקורת במשרדי המשיבה. על יסוד ממצאי דו"ח הביקורת, ולאחר שנשמעו טיעוני המשיבה, החליטה ביום 11.1.09 המבקשת, היא הוועדה להטלת עיצום כספי שבמשרד האוצר (להלן - הוועדה), להטיל על המשיבה עיצום כספי בסך 200,000 ש"ח. בהחלטה מנומקת קבעה הוועדה, כי המשיבה הפרה הוראות הקבועות בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון; או - החוק) ובצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע), התשס"ב-2002. על החלטה זו הוגש ערעור בזכות לבית משפט השלום בבית שמש, בהתאם לקבוע בסעיף 20(א) לחוק איסור הלבנת הון.

2.            אין מחלוקת בין הצדדים כי אחד מחברי הוועדה היה מר יואב צבר, מנהל אגף ביחידת נותני שירותי מטבע במשרד האוצר. אין גם מחלוקת כי מר צבר נטל חלק בביקורת שנערכה במשרדי המשיבה. על יסוד נתון זה קיבל בית משפט קמא את הערעור, תוך שהוא קובע כי מצב זה יצר אצל מר צבר ניגוד עניינים, עורר חשש כי יש לו דעה מוקדמת ופגע בעיקרון השוויון. בית משפט קמא מצא, כי קושי זה מתעורר כאשר מדובר בפעולתו של גוף מינהלי, ועל אחת כמה וכמה ביחס לפעולתה של הוועדה, אשר לה סמכויות מעין שיפוטיות. מסקנתו היתה כי מר צבר, שהיה מעורב בהליכי הביקורת, לא היה רשאי למלא גם תפקיד של חבר ועדה לגבי אותו עניין. על יסוד קביעות אלה, בוטלה החלטת הוועדה ואיתה בוטל אף העיצום הכספי שהוטל. עם זאת, בית המשפט דחה את טענות המשיבה לגופו של עניין ביחס לתוכן החלטת הוועדה, וכן אף טענות אחרות שהועלו באשר לאופן ניהול ההליך בפני הוועדה.

• טענות הצדדים

3.            בקשת רשות הערעור הוגשה לפי סעיף 20(ה) לחוק איסור הלבנת הון, ובגדרה טוענת המבקשת כי הוועדה איננה גוף מעין שיפוטי אלא מינהלי, ולכן הביקורת על החלטותיה צריכה להיעשות לפי אמות מידה מינהליות. המבקשת מוסיפה, כי החלטתה של הוועדה הינה החלטה שבמומחיות, כי היא סבירה, מידתית, מאוזנת ונסמכת על תשתית עובדתית ושיקולים מקצועיים ענייניים. לשיטת המבקשת, על החלטת הוועדה חלה חזקת התקינות המינהלית וחזקה זו לא נסתרה בידי המשיבה. בנוסף טוענת המבקשת, כי הואיל ומר צבר רק פיקח על תהליך הביקורת שהתבצע במשרדי המשיבה, אך לא נטל חלק פעיל ופרטני בריכוז נתוני הביקורת, אין יסוד לקביעה בדבר ניגוד עניינים שבו היה נתון. לעניין זה מדגישה המבקשת, כי הן הוועדה והן גופי הביקורת שפעלו מטעם משרד האוצר הינם גופים מינהליים, ודינם כדין כל גוף מינהלי המוסמך לפקח, לחקור, לדון ולהחליט בתחום עליו הוא מופקד. לבסוף טוענת המבקשת כי ניגוד העניינים לא הוכח בפני בית משפט קמא, וכי ממילא אין כל יסוד לחשש, הואיל ובוועדה ישבו שלושה חברים והחלטתה התקבלה פה-אחד.

4.            לאחר שעיינתי בבקשה הוריתי למשיבה להשיב לה ובתשובתה אף להתייחס לכך שלכאורה עולה מתוך הוראות החוק לאיסור הלבנת הון, כי הגוף האמון על עריכת הביקורת אחר פעילות נותן שירותי מטבע נוטל חלק בעבודת הוועדה להטלת עיצום כספי, ולא זו בלבד אלא שלפי הוראות החוק, נציגי הגוף המבקר מהווים רוב מבין חברי הוועדה.

5.            בתשובתה הסכימה המשיבה כי אמנם מתוך הוראות חוק איסור הלבנת הון לא משתמע איסור על כך שהגורם החוקר יהיה גם חבר בוועדה, אולם כללי המשפט המינהלי הם שמחייבים את מי שנושא במשרה מינהלית, להימנע מלהיכנס למצבים שבהם הוא עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים. לשיטתה, חוק איסור הלבנת הון והתקנות שהותקנו על-פיו אינם פוסלים עקרונות כלליים של המשפט הציבורי, החלים על הוועדה כגוף המפעיל סמכות מינהלית. בהקשר זה הפנתה המשיבה לב"ש (שלום רמלה)  5080/08 עוויסאת נ' מדינת ישראל (פורסם במאגרים, 16.9.08); (להלן - עניין עוויסאת), שם התקבל ערעור כנגד החלטת הוועדה להטלת עיצום כספי של אגף המכס והמע"מ, שפועלת אף היא מכח חוק איסור הלבנת הון, ונקבע כי מצב שבו יו"ר הוועדה נטל חלק בהליכים שקדמו להחלטת הוועדה איננו מצב תקין. באותו עניין קבע בית המשפט, כי חייבת להתקיים הפרדה ברורה בין הגורמים המבצעים לבין הגורם המכהן כטריבונל מינהלי המקבל בסופו של דבר את ההחלטה בעניינו של האזרח, הן בשל החשש מפני הטיית שיקול הדעת של מי שהיה מעורב בהליכים הקודמים והן משיקולי מראית פני הצדק. לשיטת המשיבה, הואיל ובעיית ניגוד העניינים עומדת על מכונה בין אם תסווג הוועדה כגוף שיפוטי ובין אם תסווג כגוף מינהלי, הרי שאין כל תוחלת בדיון בסיווג סמכותה של הוועדה. כן טוענת המשיבה כי שיקולי צדק והגינות צריכים להוביל לדחיית הבקשה, הואיל והביקורת התייחסה לפעילותה של המבקשת בשנים 2002-2007 והתמשכות ההליכים בעניינה גורמת לה עינוי דין ופוגעת בפעילותה.

6.            לגשית המבקשת, ניגוד העניינים הנטען מובנה לתוך הוראות החוק לאיסור הלבנת הון, שהן אלה שקובעות כי הממונה הוא הגורם אשר מרכז את ממצאי הביקורת ומגישם לוועדה והוא אשר עומד בראשה ואף ממנה חבר נוסף בה. בהתייחס לפסק הדין בעניין עוויסאת טענה המבקשת, כי שם דובר בהטלת עיצום כספי בשל הפרת חובת דיווח בעת הכניסה לישראל, ובמצב כזה כאשר מוטל עיצום כספי לא מוגש כתב אישום. דהיינו; הטלת העיצום היא חלף נקיטה בהליך הפלילי ומכאן החשיבות המיוחדת של עצם ההחלטה בדבר הטלת העיצום, וזאת בשונה מבמקרה דנן. בנוסף, מורכבות הטיפול בהפרת חובת דיווח בעת הכניסה לישראל פחותה בהרבה ממורכבות בחינת הפרות של נותני שירותי מטבע, שהם מוסדות פיננסיים הנתונים לרגולציה של פעילותם. כאשר מדובר בהפרות של נותני שירותי מטבע הליך ריכוז הנתונים, איסוף החומר וניתוחו דורש זמן ומומחיות רבה, ומכאן הנחיצות במעורבותו של גורם מקצועי שעסק בביקורת בעבודת הוועדה, ויש בכך כדי לתרום להבנת ממצאי הביקורת, לניתוחם ולהסקת מסקנות. לבסוף טענה המבקשת, כי ככל שלא תינתן רשות ערעור ופסק הדין יוותר על מכונו, שמורה זכותה של המבקשת להביא את עניינה של המשיבה לדיון בפני הרכב חדש של הוועדה, שתשמע את טענותיה מחדש ביחס להפרות ותיתן החלטה חדשה.

7.            לאחר שעיינתי בבקשה, בתשובה לה ובתגובה לתשובה על נספחיהן, החלטתי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה. 

• המסגרת הנורמטיבית

8.            חוק איסור הלבנת הון מבחין בין שלב הפיקוח והביקורת, לבין שלב הטלת העיצום הכספי. סעיף 11ב' לחוק קובע, כי שר האוצר ימנה מבין עובדי משרדו רשם של נותני שירותי מטבע וכי "הרשם יפקח על נותני שירותי מטבע לפי חוק זה". הפיקוח והביקורת על פעילותם של נותני שירותי מטבע מסורה איפוא לרשם של נותני שירותי מטבע. הרשם של נותני שירותי שירותי מטבע מוגדר בסעיף 11יג(6) לחוק "הממונה". סעיף 11יד(א)(1) לחוק קובע כי "לשם פיקוח על ביצוע הוראות חוק זה ימנה הממונה מפקחים". סעיף 13(ב) לחוק קובע, כי הממונה יהיה יושב הראש של הוועדה להטלת עיצום כספי וכי עוד חברים בה עובד שמינה הממונה מבין עובדי משרדו, וכן "משפטאי" שמינה שר המשפטים מבין עובדי משרדו. ומכאן, כי חוק איסור הלבנת הון מבחין אמנם בין הגוף האמון על הפיקוח והביקורת לבין הגוף האמון על קבלת החלטה בדבר הטלת העיצום הכספי, אך מלשון החוק עולה, כי אין מדובר בשני גופים נפרדים אלא בכאלה שעבודתם שלובה: בסמכות הממונה לפקח על נותני השירותים, ופיקוח זה נעשה באמצעות מינוי מפקחים, ובנוסף לכך עומד הממונה בראשה של הוועדה וחבר נוסף בה הוא נציגו של הממונה.

9.            נקודת המוצא היא, איפוא, כי נציגי הגוף המבקר את פעילותם של נותני שירותי מטבע מהווים את הרוב מבין חברי הוועדה להטלת עיצום כספי. מכאן ניתן ללמוד כי עבודת הגוף המבקר היא נדבך עיקרי בהחלטת הוועדה, והדברים אף מתיישבים עם העמדה שהביעה המבקשת, שלפיה נחוצה מעורבות של גורם מקצועי בעבודת הוועדה, שכן יש בכך כדי לתרום להבנת ממצאי הביקורת, לניתוחם ולהסקת מסקנות על יסוד הממצאים. שאלה היא האם משמעתו של הסדר זה הינה כי מתחייבת מכך זהות פרסונלית בין עורכי הביקורת ביחס לנותן שירותי מטבע מסויים לבין הנציגים היושבים בוועדה הדנה בעניינו; האם ההסדר החוקי אדיש לזהות פרסונלית כזו; או שמא יש מניעה - שמקורה בכללי המשפט המינהלי בדבר איסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים - כי תתקיים זהות פרסונאלית בין עורכי הביקורת לבין חברי הוועדה להטלת עיצום כספי.

10.          בעניינינו, קבע בית משפט קמא, כעניין שבעובדה, שמר צבר נטל חלק משמעותי בהליך הביקורת. לא מצאתי כי קיים בסיס משפטי המצדיק התערבות של ערכאת הערעור בממצא עובדתי זה. בית משפט קמא סבר, כי במעורבות זו יש כדי להקים חשש לניגוד עניינים מצידו, המצדיק את פסילתו מלכהן כחבר בוועדה באותו עניין. להשקפתו, כיוון שסמכויות הוועדה הן סמכויות מעין-שיפוטיות, לא רשאי מי שהיה מעורב בהליכי הביקורת למלא גם תפקיד של חבר ועדה באותו עניין.

• ניגוד עניינים

11.         הכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים קובע, כי אסור לעובד ציבור להימצא במצב שבו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים. משמעותו של ניגוד עניינים היא זיקה של עובד הציבור לעניין המסור לטיפולו, או קיומה של דעה מוקדמת מגובשת מצידו ביחס לנושא הדיון. ניגוד עניינים יכול לנבוע מגורמים שונים, וביניהם אף ממחוייבות לעמדה הנובעת ממילוי תפקידים אחרים של עובד הציבור (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010) 530; להלן - ברק-ארז). ניגוד עניינים מסוג זה מסווג כניגוד עניינים שלטוני או מוסדי, להבדיל מניגוד עניינים אישי (בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה, פ"ד לד(2) 566, 571-572 (1980) להלן - עניין סיעת הליכוד). הכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים, שנמנה עם כללי הצדק הטבעי, הפך לעקרון יסוד במשפטנו ותחולתו אינה מותנית בקיום הוראה סטטוטורית מפורשת (ראו: בג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (פורסם במאגרים, 4.9.08)).

12.         תכלית האיסור על ניגוד עניינים במשפט המינהלי הינה כפולה: ראשית, עובד הציבור חב חובת אמון לציבור בעת מילוי תפקידו, והוא נדרש לפעול בהגינות ובתום-לב, בהתאם לכללי הצדק הטבעי. אלה מחייבים כי הוא לא יתחשב באינטרס שאיננו האינטרס שלשמו הוא הוסמך לבצע את תפקידו המינהלי. עקב הענין הנוסף שלעובד יש אינטרס לגביו, הוא עלול לשקול שיקולים זרים בגדרי הפעלת סמכותו הציבורית, בניגוד לדרישות המינהל התקין ותוך פגיעה בטוהר המידות המחייב את משרתי הציבור. שנית, קיום ניגוד עניינים או חשש לניגוד כזה במילוי תפקיד ציבורי עלולים לפגוע באמון הציבור ברשויות הציבוריות, אמון שהוא חיוני לתיפקודן התקין (ראו לאחרונה: בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל (פורסם במאגרים, 17.7.2011; להלן - עניין עיריית חולון).

13.         המבחן המופעל לצורך בחינת קיומו של ניגוד עניינים מוסדי הינו "אפשרות ממשית של ניגוד עניינים" או "חשש ממשי לניגוד עניינים" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א' (מהדורה שניה מורחבת, 2010), ע' 581 (להלן - זמיר); ברק-ארז, ע' 537-542). כך או כך, הבחינה הינה אובייקטיבית: האם האדם הסביר, הבקיא בנתוני העניין, היה רואה בקיום התפקיד הציבורי על-ידי עובד ציבור פלוני משום מילוי תפקיד ללא משוא פנים, על אף תפקידו האחר או עניינו האחר, או שמא ניסיון החיים מצביע כי בנתונים כאלה הוא לא יוכל למלא את התפקיד בלא קיום חשש לשיקולים זרים (ענין עריית חולון, פיסקה 54).